2025年1月2日，美国司法部就《外国代理人法案》（FARA）的实施细则出台了拟议规则（Notice of Proposed Rulemaking, NPRM）并向公众征求意见，NPRM主要对“商业豁免”、“法律代理豁免”、“标记对信息材料”三个方面进行了修改，征求意见的截止日期为2025年3月3日，现已经结束。重点摘要如下，供读者参考。由于此份NPRM是在拜登政府期间拟定的，后续特朗普政府是否会继续推动存在不确定性。

一、收窄了第613(d)(1)条款“商业豁免”(Commercial Exemptions)的范围

现行FARA规定

NPRM拟作出的调整

Section 613(d)(2)规定商业豁免范围包括：

为促进外国委托人善意的贸易或商业利益而进行的私人及非政治活动：只要不试图影响美国的政策，该条款就免除了代表非政府外国公司的活动时需要进行FARA登记的义务，例如旨在在美国推广产品的广告活动。

这种豁免也适用于代表国有企业（State-Owned Enterprises, SOEs）作出的，不“直接促进”(do not directly promote）外国政府的公共或政治利益，而是为了促进国有企业商业利益的非政治性活动。

不主要为外国利益服务的其他活动。

建议收窄豁免范围。

针对代表国有企业的商业活动：应当关注这些活动所引发的任何问题，并确定它是否以任何方式（无论是直接还是间接地）促进了控制或被动拥有国有企业的外国政府的公共或政治利益。不论外国政府是否参与其中，也不论国有企业是否在此事中有明显的商业利益。

例如：对于代表国有企业从事公关活动的自然人或实体，必须考虑他们的活动与外国政府的利益之间是否存在联系，如果存在联系，无论这种联系多么微不足道，都可能会被要求注册FARA。

对于“不主要为外国利益服务的活动”的豁免条件，建议下列情况不得豁免（以下四种情况只关注这些活动与外国政府或外国政党之间的关系，主要利益是否是为了外国利益，如果不存在这种关系，豁免就可以适用）：

代理人进行活动的目的是为了外国政府或者外国政党的政治利益或者公共利益：某一活动可能有多重动机，但只要有证据证明代理人的动机是为了促进外国政府或政党的政治或公共利益，那么就不得豁免。这一因素是决定性因素。
代理人的活动受外国政府或者外国政党影响：当该活动对美国国内利益和外国利益都有影响时，利益平衡可能难以确定，但只要存在外国政府或外国政党的影响，就会被禁止豁免。这种影响可以直接或间接通过中介施加；指导、控制、拥有、融资和补贴等方式都是外国政府或政党可能施加影响的方式，因此，并非所有人都能认识到这种影响源于外国政府或外国政党。
主要受益人是外国政府或政党；或
代理人的活动直接或间接受到外国政府或外国政党的全部或实质性监督、指导、控制或资助（如通过国有企业），则该活动就是促进了外国政府或外国政党的公共利益或政治利益。

在没有触发上述条件的情况下，NPRM规定在下列5种情况下，DOJ仍有权采取一种综合测试方式，以验证相关活动主要是为外国利益服务还是为美国国内利益服务。即在一定情况下，某一因素将成为认定某一实体或个人是否是外国代理人的决定性因素。这些因素包括：

公众和有关政府官员是否已经知道该外国代理人与外国委托人之间的关系；
该商业活动是否对外国商业实体的商业利益的促进大于对国内商业实体的商业利益的促进；
外国来源（政府或私人）对国内非商业实体活动的影响程度（包括通过融资方式的影响）；
活动是否涉及与国内利益或外国利益更相关的美国法律和政策；
外国委托人对活动的影响程度，外国委托人的范围不限于外国政府或外国政党。

二、进一步明确第613(g)条款下“法律代理”(Legal Representation)的豁免范围

NPRM还明确了“法律代理豁免”的范围，允许法律顾问在一定情况下无需登记就可以代表外国委托人。

现行FARA规定

NPRM拟作出的调整

任何有资格从事法律执业的人，在司法程序、刑事或民事质询、调查或诉讼程序或法律法规要求的机构程序中，为已披露的外国委托人提供法律代理的律师可以获得豁。
律师必须向法院或提起相关程序的机构披露其代理的是已经被披露的外国委托人，无论法院或机构的程序是否要求这样做。此类法律代理不得包括政治活动。

明确界定了豁免范围。

允许律师从事“属于正常法律代理范围的”非政治活动，包括在司法程序、刑事或民事质询、调查或诉讼程序期间向有关机构或官方决策者以外的人提供有关该程序、调查或调查的资料，在法庭或机构听证室之外发表声明。
如果诉讼或涉及的程序中包括了一些新闻声明和其他媒体活动，如果这些新闻声明或活动是在“正常”陈述过程中进行的，通常可以豁免。但NPRM特别指出，但豁免不适用于任何符合“政治活动”定性的声明。

三、修改了“信息材料”(Informational Materials)的定义和标记(labeling)方式

现行FARA规定

NPRM拟作出的调整

Section 614规定了对于已登记的外国代理人应当如何标记与政治宣传相关的“信息材料”：

任何被要求注册为外国代理人的自然人或实体必须向司法部长提交文件，并标记信息材料中包含的任何“政治宣传”的信息。

“信息材料”包括：为了外国委托人或其利益，以印刷品或任何其他形式在两人（含）以上人群中传播、流通或未来可能传播的材料。

外国代理人应在传播上述材料后的48小时内，向司法部长提交两份该等材料的副本，并在材料上标记出外国委托人的名称、所在国家、FARA注册号码并添加一份说明，告知可以通过司法部的FARA网站获得更多信息。

修改了“信息材料”的定义：将“信息材料”与“政治宣传”（Political Propaganda）的概念联系起来，即 “政治宣传”与“信息材料”有相同的定义。
由于信息传播方式已不限于传统的纸质媒体，因此对于如何在社交媒体上标记“信息材料”作出了新规定：

要求标记应采用可读的字体大小和颜色；
在署名、签名块中包括“显著声明”；
在电视或广播信息材料开始和结束时显示“显著性声明”；
在外国代理人拥有管理权的网站或平台的主页和“关于我们（About）”的板块上提供“显著性声明”。

（例：此前X（Twitter）会在一些国家的媒体账号或记者的个人账号下标记“XX国家政府媒体”，此类方式类似于“显著性声明”）

四、特朗普政府FARA新政策

2025年2月5日，美国政府最新任命的司法部长帕梅拉·邦迪（Pamela Bondi）发布了一份内容广泛的备忘录，其中包括与FARA相关的重要部分：

“Shifting Resources in the National Security Division. To free resources to address more pressing priorities, and end risks of further weaponization and abuses of prosecutorial discretion, the Foreign Influence Task Force shall be disbanded. Recourse to criminal charges under the Foreign Agents Registration Act (FARA) and 18 U.S.C. § 951 shall be limited to instances of alleged conduct similar to more traditional espionage by foreign government actors. With respect to FARA and § 951, the Counterintelligence and Export Control Section, including the FARA Unit, shall focus on civil enforcement, regulatory initiatives, and public guidance.”

“The National Security Division's Corporate Enforcement Unit is also disbanded. Personnel assigned to the Unit shall return to their previous posts.”

即，关于FARA的执法重点，应专注于民事执法、监管举措和公共指导，刑事指控的情形应仅限于涉嫌类似外国政府行为者更传统间谍行为的情况。新政策在很大程度上恢复了司法部2017年之前的执法立场。尽管备忘录概述了即将发生的变化，但全面实施（尤其是针对正在进行的调查）仍需要时间。目前，预计根据FARA和18 U.S.C. § 951提起刑事指控的案件将会减少，但相关的合规和监管风险依然存在，民事和行政调查仍将继续，尤其是针对被认为代表敌对外国政府行事的个人和实体。

对于参与国际游说、咨询或政治宣传的公司来说，最好的方法仍然是主动合规。有效的合规计划包括管理此类活动的政策和程序、游说者或其他第三方顾问的最新合同、培训和审计审查。聘请经验丰富的FARA律师对于评估风险和确保活动符合不断变化的执法重点至关重要。

参考文献：

[1] Amending and Clarifying Foreign Agents Registration Act Regulations. Office of the Attorney General, Department of Justice. 2024-30871 (90 FR 40).

[2] 22 U.S.C. §611 - §621.

[3] DOJ Releases Much-Anticipated Proposed Amendments to Foreign Agents Registration Act (FARA) Regulations. Justin C. Danilewitz, Chris Klein. [2025-02-18] https://www.saul.com/insights/alert/doj-releases-much-anticipated-proposed-amendments-foreign-agents-registration-act.

[4] https://www.justice.gov/ag/media/1388541/dl?inline

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（此文章转自天津恒凯律师事务所网站http://hengkailaw.com/newsinfo/1017012.html）