美国外国代理人登记法基本规定及要求解读

2018-07-02

2017年11月,美国司法部要求俄罗斯外宣媒体“RT America”(“今日俄罗斯”)电视台必须在11月13日前依照美国《外国代理人登记法》登记为“外国代理人”。迫于无奈,RT America在截止日前登记为了“外国代理人”。该电台随即失去了当年11月30日的国会采访资格。随后,RT America电视台自2018年4月1日起,丧失了在华盛顿区域的免费上星资格。虽然美国方面宣称仅与RT America的中转公司将广播执照拍卖相关,但俄罗斯方面认为停播与该电台被迫登记为外国代理人有很大关联。

       在此次美俄的媒体战中,美国对抗俄罗斯媒体主要依据的法案是美国的《外国代理人登记法》(FARA ,The Foreign Agents Registration Act)。该法案规定,在政治或准政治层面代表外国利益的主体,须定期披露、公开与外国委托人之间的联系,以及受其经济资助、支持所施行的相关行为与活动。在媒体战愈演愈烈的今天,此法案将对包括中国新闻媒体在内的外媒造成一定的不利影响,如2017年的11月份,美中经济安全审查委员会向美国国会提交的一份报告中声称中国国有媒体在美国参与“间谍与政治宣传”活动,呼吁国会要求其在美国的工作人员注册为“外国代理人”。

本文拟就对各国媒体影响较大的《外国代理人登记法》的出台背景、立法目的及主要内容进行重点解读。

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一、《外国代理人登记法》产生背景与目的

(一)产生背景

二战期间,尽管战火未涉及美洲大陆,但德国纳粹的间谍活动在美洲比较活跃,加之南美洲的阿根廷、巴西等国已有数十万德国移民居住,形成了一定的纳粹政权基础,美国不得不担忧自身的安全。为防止外部“纳粹势力”渗入,美国于1938年出台了《外国代理人登记法》,以加强对外部“纳粹势力”的监管,查明并杜绝纳粹宣传来源。

二战结束后的“美苏冷战”时期,为阻止苏联的社会主义渗透,以及防止其他国家、利益集团通过“外国代理人”影响美国国会立法及政府政策的制定,美国于1966年对《外国代理人登记法》进行了修订,将监管对象的范围扩大到所有受外国直接或间接委托在美国从事活动的个人或组织。

(二)目的

       由以上背景可以看出,《外国代理人登记法》是美国出于国家安全考虑的产物。具体而言,该法案通过对“外国代理人”的含义进行界定,规定专门的登记制度,要求其定期披露与外国委托人之间的联系,以及受其经济资助、支持在美国所施行的活动(尤其指政治相关的活动)与财务状况,严格限制其活动,以达到加强监管的目的。

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二、《外国代理人登记法》的主要内容

《外国代理人登记法》规定于美国法律汇编(US Code)第22章中,包含从611到621的章节。其中,§611(c)条规定了“外国代理人”的范围,§611(d)条规定了不构成外国代理人的条件,§612条和§613条规定了外国代理人的登记要求以及可以豁免登记的情形,§614条规定了登记后的信息披露要求,§617条和§618条规定了外国代理人(机构)主管与董事的责任与违反该法案的处罚。

(一)“外国代理人”的概念和范围

FARA第611节详细规定了受FARA约束的“外国代理人”的概念。“外国代理人”主要指外国委托人的代理、代表,或受外国委托人直接或间接控制,或接受外国委托人资助等人士,为外国委托人的利益,在美国境内开展政治活动,或从事担任公共关系顾问或宣传代理、收集或分发捐款或贷款、与美国政府或官员接触等准政治活动。其中,“外国委托人”是与“外国代理人”相对应的概念,主要包括外国政府、外国政党、美国境外的个人(但能证明上述个人为美国公民且在美国有居所的除外)或其他主体(但能证明该主体依照美国法律设立且主营业地在美国的除外),以及根据外国法设立或主营业地在国外的合伙、协会、公司或组织等。此外,上述身份要件并非必须,非上述身份但同意履行上述职责的人士同样会被认定为“外国代理人”。但不受外国主体控制的新闻机构则不属于“外国代理人”。

总体来看,上述条文对“外国代理人”的范围虽有所列举,但实际操作中仍存在许多模糊空间,给美国司法部门对“外国代理人”的认定设置了较大的自由裁量空间。

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(二)外国代理人登记要求

FARA第612节详细规定了外国代理人的登记要求。外国代理人必须根据本法案之规定向美国司法部长提交真实、完整的登记申请(registration statement)和补充声明(supplements),但依法被豁免登记者除外。

申请人需在成为外国代理人后的10日内,向司法部长提交登记申请,并以司法部长规定的格式宣誓(oath)。此外,首次提交登记申请后,以每6个月为一个周期,每周期到期前30日内,申请人需再向司法部长提交补充声明并宣誓。若申请人所从事的业务、员工人员、与外国委托人之间的协议、或从事的活动等发生变更,则申请人须在上述变更发生后10日内书面通知美国司法部长。

(三)外国代理人登记豁免

外国代理人的登记豁免规定于FARA 的第612节和第613节中。612节规定了在特定情况下由司法部长自由裁量的登记豁免;613条则直接规定了无需根据§612(a) 条规定提交登记申请的外国代理人类型。

1. 司法部长自由裁量的豁免

第612节规定,司法部长可以依法对外国代理人作出如下豁免:(1) 豁免其合伙人、经理、董事或员工免于依据本章规定登记或提供任何信息的义务;(2) 基于国家安全和公共利益考虑,判定相关登记或提供信息的义务并非必要,则司法部长有权豁免其提供信息的义务。

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2. 法定豁免

FARA第613节详细规定了无需根据612条规定提交登记申请的外国代理人类型,包括(1) 美国认可的外国政府外交或领事官员及其已备案的工作人员或雇用人员、美国认可的已备案的外国政府官员(但不包括公共关系顾问、宣传代理、信息服务员工或美国公民),且上述人员须在美国国务院认可的专属职能范围内活动;(2) 仅从事或同意仅从事基于善意商贸活动的非政治性活动、或不主要服务于外国人利益的活动、或在美国募集资金并仅用于医疗救助或公益的活动、或善意宗教、学术、科学、艺术活动的人员;(3) 外国委托人是外国政府的外国代理人或其员工,美国总统认为该国国防对美国国防至关重要且上述代理人或其员工仅从事维护两国政府政策、公共利益或国防的活动;(4) 有诉讼代理资格,并作为外国委托人的法定代理人参与刑事或民事调查或诉讼的人员;(5) 在美国从事游说活动且已根据《1995年游说法案》登记的、作为居住在美国以外个人或根据外国法设立的其他主体的外国代理人。

(四)登记后的信息披露义务

1. 信息材料的备案与标记

FARA第614节详细规定了外国代理人传播信息的备案义务,如:为外国委托人利益,在两人或两人以上之间进行信息传播的,均应在传播开始后48小时内向美国司法部长提交2份相关内容的副本;信息材料中须声明此份材料为代表外国委托人散发,同时须注明材料已交司法部备案;在向政府官员进行政治宣传或请求政府官员发表政治性政策性相关言论时,或在出席国会时,均须说明其外国代理人身份。

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2. 保存账簿和记录

FARA第615节规定,申请登记为外国代理人后,代理人需在代理期间及终止代理后三年内,保存会计账簿和所有活动的记录。上述账簿和记录应在合理时间供主管官员审查。故意隐藏、毁灭、或消灭上述账簿和记录的,构成违法行为。

3. 登记文件的公众查阅

FARA第616节规定,根据本法规定提交的登记申请,构成公众档案,可在合理时间、支付一定费用后,依法供公众查阅。司法部长应在收到登记声明、修改或补充声明后,立即向国务卿转交一份副本,供其以外交关系角度评论和使用,且司法部长有权向行政部门和国会提供依照本法案规定获取的外国代理人信息。

(五)责任和处罚

FARA第617节和618节规定了外国代理人(机构)的主管或董事义务,及其故意违反本法案的处罚。

FARA第617节规定,外国代理人(机构)的主管或董事有义务监督并保证外国代理人(机构)提交必要的登记申请和补充声明,以及遵守本法案的所有要求。即使机构解散,也无法豁免其主管或董事的上述义务。外国代理人(机构)未能履行义务的,可以追究其主管或董事的责任;FARA第618节规定,故意违反本法案的规定、在重大事实方面故意错误陈述或故意隐瞒重大事实的,可处以至多$10,000的罚金和/或判处至多5年的监禁。

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总体而言,对于包括中国媒体在内的外国媒体来说,被登记为外国代理人后在美国开展活动将受到一定限制,尤其是在政治性或准政治性的活动方面,将必须履行一系列的义务,具体包括定期披露义务、定期补充声明义务、变更登记义务、传播信息备案义务、采访政府官员或出席国会时的身份说明义务,以及会计账簿和活动记录的保存义务等,违反上述义务的外国代理人(机构)主管或董事还可能会被追责。

近年来,中国媒体在美国迅速发展,在纽约、华盛顿、旧金山等地设有办事处,在美国对外国代理人的监管趋严的形势下,如果发生类似RT Ameirca的境遇,中国媒体应冷静、谨慎地评估进行外国代理人登记的必要性,尽量以合法手段避免登记;要制定相应的风险评估和应急预案机制,一方面在舆论层面要予以迅速澄清、点破与回击,争取美国各阶层的理解与支持,同时也有必要建立专门的法律顾问团队,在细致研究有关法律规定的基础之上,在专业层面进行对话沟通和法律处理,合理预测并规避风险,以维护自身合法权益。

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 美国达凯国际律师事务所

美国达凯国际律师事务所 (The WK Law Firm)于1984年在美国成立,总部位于纽约曼哈顿中城747大厦,并在中国设有代表处,主要从事跨境并购、银行业务、国际贸易、国际商业诉讼与仲裁等法律业务。WK 代表许多国际著名企业,例如:海航集团、中国建筑、威特集团、中国人民保险公司、中华航空公司、美林公司、JPMORGAN、 HSBC、交通银行、中国银行、中华嘉华银行、东亚银行、大华银行、国泰银行、国际银行等。

事务所首席代表吴异军律师(Allen Wu)是常春藤宾州大学法学博士、艾利斯岛杰出移民奖章得主、共和党亚裔总党部执行主席、亚太总裁协会全球副主席、中国国际经济贸易仲裁委员会仲裁员。作为知名中美贸易投资专家,吴律师在美国主流社会法、政、商界均享有良好声誉及知名度。吴律师在跨境投资、国际贸易,及商业诉讼领域有超过30年的专业经验,近年来,吴律师与其精英团队协助客户成功完成了多项重大标志性收购项目,受到业界广泛认可与关注。

事务所中国代表处赵姝律师(Alice Chao)毕业于中国政法大学,擅长跨境并购、国际贸易、争议解决、资本市场等业务。多次协助客户成功完成大型跨境并购项目,长期担任中美跨国企业项目顾问。

业务联系:alice.chao@wklaw747.com

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